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美国农业水污染治理困境对中国乡村振兴的启示

2018/5/14 13:13:14  http://www.ditan360.com/   武汉大学环境法研究所  人气:3804

作者: 莫争春,保尔森基金会北京代表处执行主任, 主要负责气候变化和可持续城镇化。

摘要:近三十年,因国际市场对大豆和玉米等农产品需求持续增长,美国爱荷华州农业面源污染日趋严重,危及城市饮用水安全并导致一系列环境问题,从而引发了一场城乡“战争”。这件事本质对于正在实施乡村振兴战略的中国有着深刻启示。在中国城市向绿色低碳转型的过程中,农业和乡村的绿色发展不可或缺,犹如一个硬币的两面,“城”“乡”可持续发展必须并重且同行。中国正在启动的乡村振兴战略,只有推动农业农村可持续发展,抓住农业供给侧结构性改革这条主线,由增长导向转为提质导向,将十九大确定的两大攻坚战“精准脱贫”和“污染防治”协同推进,才能重塑共同和谐繁荣的城乡关系。


爆冷的普利策奖


普利策奖由美国报业巨头Joseph Pulitzer于1917年设立,是美国新闻界的最高荣誉大奖,甚至被称为新闻界的诺贝尔奖。2017年正值普利策奖的首个百年回首之际,能获得本年度奖项自然有特别意义,因此竞争十分激烈。最爆冷门的奖项应该属最佳社论奖Editorial Writing。一个籍籍无名来自一个小镇的家庭报社——风暴湖时报(The Storm Lake Times)的编辑库伦(Art Cullen)击败了大名鼎鼎的华盛顿邮报和波士顿纪事报的候选大编辑们斩获该奖项。

哥伦比亚大学校长Lee C. Bollinger(左)为《风暴湖时报》编辑Art Cullen(右)颁发2017年普利策奖

绝大多数美国民众对风暴湖时报从来没听说过。这家报纸是爱荷华州风暴湖市的一份小到不能再小的家庭作坊式报纸,每周仅发行两次,每次发行量仅三千份左右。报社全部人员不超过10人,并且多人是身兼数职。而风暴湖市按中国标准恐怕只能算是一个乡村小镇的规模,人口也就1万多人。如此一个小镇的家庭报社,凭借什么样的社论击败美国各大著名报社的5000多名大编辑?!原来,库伦在过去三年里持续以犀利的笔锋报道当地的一桩水污染引起的诉讼官司,揭示了美国农业面源污染所凸显的法律困境和城乡对立,其重要性丝毫不低于另外几个奖项获胜者对美国总统大选的新闻报道与独立观察。


现任美国驻华大使特里-布兰斯塔德(Terry Brandstad)在2017年4月的普利策大奖揭晓时还是爱荷华州州长。他在过去30多年里曾两度担任州长,前后两次任期共长达22年。对于这桩官司耳熟能详,并且有一段深刻评论:这是一场在城市和乡村之间,在农民和城市水消费者之间,在资本和土地之间正在进行的战争。


显然,这个官司非同寻常。


戛然而止的官司


得梅因市(Des Moines)是爱荷华州第一大城市,也是州府所在地,市区加郊区人口60万左右。市民饮水取自从西向东流经该市的浣熊河(Raccoon River),下游在城东并最终汇入美国最长的横贯南北的密西西比河,从墨西哥湾入海。为保护水源地,得梅因市在位于市西的河段设立了很大的水源保护地,以确保60万人的饮水安全。

注:图中蓝色箭头—>是自西向东流经得梅因市的浣熊河

美国联邦饮用水标准规定每升自来水的硝酸盐不能超过10毫克。摄入过量的硝酸盐会导致血液缺氧或呼吸困难,尤其是婴儿脑部在发育期可能留下后遗症,最终导致智力低下和运动障碍,其症状多表现在手指脚趾末端发蓝发紫,也称为蓝婴并发症(blue baby syndrome)。


1995年起,得梅因市供水局发现浣熊河水质硝酸盐开始时常超标。到2014年的20年间,水质超标天数竟然达到总天数的四分之一。供水局不得不经常启动硝酸盐去除流程。仅2015年,供水局就额外花费150万美元,同时还耗费1500万美元对硝酸盐去除设备进行大修。只要水费不增加,消费者并不关心如何降低自来水中的硝酸盐。但供水局实在难以持续承受超额处理费用,因此决定起诉肇事者索要赔偿。


追溯浣熊河中硝酸盐的来源其实并不困难。浣熊河上游是一望无际的大豆和玉米农田,因国际大豆和玉米需求持续增加,当地农户为追求产量不断扩大种植面积并且大量施用化肥,化肥中的氮融入水中形成硝酸盐。浣熊河上游有三个郡的2000多户的农田排水管网均导入到浣熊河。


2015年,得梅因市供水局决定依据联邦清洁水法案起诉这三个郡政府,理由是三个郡的农田里大量铺设的多孔排水管网属于污染源,造成了下游的浣熊河硝酸盐超标。这与工业园区将化学废物排入河流里的性质一样。

注:图中圈红处为文中提到的诉讼案件中浣熊河上游的三个郡;黑色三角标注区域为风暴湖,即风暴湖时报所在的小镇;黑色箭头—>代表浣熊河流流经路线


州长布兰斯塔德说:“得梅因市向爱荷华农村宣战了。”


风暴湖时报编辑库伦从那时起就开始关注并持续追踪事件的进展。由于三个郡政府联合从华盛顿请来著名律师进行辩护,库伦提出质疑:如此高昂的律师费,谁给三个郡政府买单?!三个郡政府一直试图遮掩其捐献资金的来源,最终证实跨国公司为这三个郡政府提供了资金支持,以避免因农业面源污染被定罪而成为第一个判例。最后因为公众压力,华盛顿的律师被迫撤出本案。


到2017年初,得梅因市供水局和上游三个郡政府都各自花费了百万美元的诉讼费,旷日持久的诉讼和巨额费用让双方都感到难以为继。3月,面对这个城乡对决的官司,联邦法官宣布不受理此案,理由是三个郡政府有义务修建农田排水设施,以将农田积水迅速排出。农田排水管网不属于点源污染,而非点源污染不属于联邦清洁水法案的管制范围,因此不能向这些农田索取经济赔偿。


一场市政与邻县政府之间关于水污染的官司,就这样戛然而止。


创纪录的死亡区


虽然这场官司没有结果,但库伦的系列跟踪报道与社论揭示了美国日益严重的农业面源污染所导致的水环境治理难题和法律困境。


 8月,另一则震惊消息传出,密西西比河出海口附近的墨西哥湾的“死亡区”面积扩大到了8776平方英里,相当于20个香港特别行政区的面积。所谓死亡区是指因污染造成的富营养化致使藻类繁衍,迅速消耗了海水中的氧气,造成低氧乃至无氧,导致水生物无法生存而绝迹。这是32年来持续观测到的墨西哥湾死亡区面积最大的一年,也是全球数百个近海死亡区中最大的一个。


从爱荷华的农业污染到得梅因市的供水危机,再到密西西比河的富营养化污染,最后到墨西哥湾死亡区创纪录面积,其实质就是将环境污染问题推给下游,以牺牲整体的代价换回局部的利益。事实上,得梅因市的诉讼双方对此都心知肚明,但谁应该承担农业面源污染危及河流和饮用水的责任这一问题却因为法律空白而陷入困境。


对于水污染的危害,美国早在1948年就颁布了第一部联邦水污染控制法案(Federal Water Pollution Control Act),并于1972年进行修编后成为清洁水法案(Clean Water Act)。清洁水法案要求任何点源污染的排放必须事先取得许可并且规定了最高污染排放水平,违者会受到严惩。但对于非点源污染却没有强制要求。


曾有人一针见血地指出:在美国,当农业污染空气和水时,这个国家似乎倾向于纵容它。没人愿意同农场主做对。其实,这一点几乎在大多数国家都适用。


农业污染治理的困境


美国农业污染在过去30年持续加剧,一个主要原因是全球对大豆的需求持续增长,导致美国各个农业大州不断扩大种植面积,并过量施用化肥以提高产量。爱荷华州的大豆产量仅次于伊利诺伊州,地表水污染也最为严重,其中92%的污染来自农作物种植。爱荷华州农业造成的污染在密西西比河流域十三州排名第二。据估计,到本世纪末,密西西比河流入墨西哥湾的硝酸盐还将增加24%。由于硝酸盐屡屡超标,爱荷华州200多个供水局频频应对30年前极少出现的硝酸盐超标紧急状况,屡屡被迫发布“自来水不能饮用”的政府令。     

 

另一个原因是爱荷华州农田的大量排水管网。近几十年气候变化导致的极端天气使美国中西部的农业大州屡屡遭受更为频繁和更剧烈的暴风雨与洪涝等自然灾害,过去百年一遇的洪水现在往往变成每10年一遇。为了快速将农田积水排出,爱荷华州在近30年开始在农田铺设多孔排水管网。在高效排水管网将农田积水迅速排走的同时,过量施肥产生的硝酸盐也就更快速进入下游河流,造成下游河水中的硝酸盐浓度在短期内剧增,增加了下游用水者水处理负担。按照库伦的说法,得梅因市民已经在为气候变化付出高昂代价了。由于法律空白,农田的排水管网不作为点源污染对待的话,就无法采取任何索赔诉讼。


由于大豆和玉米种植获益颇丰,爱荷华州的农田价值暴涨为全美最贵。不少农场主减少畜牧养殖和休耕地以增加种植面积,导致化肥和农药使用量的增加。同时,可以吸收硝酸盐的草甸和湿地大量减少。有研究表明爱荷华州的农场过量施肥,农作物只能吸收二分之一,另外一半浪费最终成为污染物。


农民通常认为农作物产量与化肥使用量成正比。但事实上,过度施肥所增加的产量有限,对水环境和土壤质量危害却很大。如果采用生态种植方式,在减少化肥和农药的同时,产量并不会显著降低。生态种植包括种植覆盖植物、施用缓释肥、增加缓冲草地、湿地等等种植方式的改变。为了减少农业污染,联邦和爱荷华州政府还出台了补贴政策,鼓励农民自愿采用一系列生态种植方式。爱荷华州还制定了化肥减量战略,目标将硝酸盐污染减少41%。调查还发现,往往是污染最大的农庄最不愿意采取生态种植方式。不少农户倾向于采用最少改变其固有耕作方式的手段,例如仅仅调整施肥时间和施肥方法,但这类措施只能减少10%的硝酸盐污染。


教训与启示


2016年中国出口到美国的所有农产品总值大概47亿美元,而同年爱荷华州一个州出口到中国的大豆总值就接近23亿美元,足见爱荷华州作为美国农业大州的实力。但是随着爱荷华州的农业过度开发,农业污染问题也日益突出。该州政府曾经提出一个47亿美元的改善全州水质的计划,算上联邦政府和社会资本的投入,总投资达到150亿美元,但最终州议会并没有通过该计划。


农业污染除了硝酸盐超标问题,还有磷超标以及土壤流失等问题。仅每年5月份,密西西比河就有16万5千吨硝酸盐和2万2千吨磷流入墨西哥湾。由于清洁水法案没有将农业非点源污染纳入管制范围,有效控制农业面源污染的生态农业种植方式只能依靠农民自愿方式,而农户如果盯住短期效益,肯定会忽视生态农业的长期效益。其结果是全社会为此承受巨大损失。因为种植时减少一吨硝酸盐所需成本远远小于污染产生后在下游进行水处理所产生的末端治理成本。


中国农业的生产力水平同美国相比还相差很远,而且中国农村还面临脱贫攻坚和乡村振兴的重任。如果不围绕绿色生态制定农村发展战略,而是片面依赖提高产量增加收入达到脱贫的模式,潜在的农业污染对环境和自然资源造成的危害将更甚于爱荷华州,不仅会将十九大确定的污染防治与脱贫攻坚两大重点任务变成矛盾,还可能造成城乡因资源供需不协调而形成对立,不利于城乡共同繁荣,尤其在中国城镇化已经开始在向绿色生态转型的关键时刻。


切实重视农业面源污染


联合国环境署在2006年就已经把中国的长江和黄河入海口处的近海宣布为死亡区,农业面源污染是主要原因之一,但并未引起足够重视。目前中国各地普遍开展的水生态水环境治理项目多以工业排放和生活污水排放等点源污染治理为主,极少涉及农业面源污染的有效治理措施和投入。不少国内外的水生态治理的案例表明,忽视农业面源污染几乎很难取得水环境治理的决定性胜利。


构建绿色发展的农业产业结构


构建绿色发展的农业产业结构是农业供给侧结构性改革的关键,切实改变单纯追求农作物总产量和单产量的惯性思维,转向质量生态兴农。生态农业种植不仅能满足民众日益增长的对绿色安全农产品的需求,也减少了农业面源污染对环境的影响,同时极大增加农业碳汇,为应对气候变化做出贡献。这样的结构性改革还能防止农民在脱贫之后再返贫。


探索支持生态农业的融资机制体制


构建一个优质优价的农产品市场定价机制和交易机制,对于促进农民耕作行为和方式的转变将产生最为显著的影响。这意味着金融业、保险业和政府各相关部门要研究生态农业的特征与发展需求,通过创新设计出满足生态农业需求的融资机制与体制。


重视生态农业示范与能力建设

即使在农业发达的美国,农户接受新生事物也大多通过邻居的示范效应。一旦有几户农民在生态种植上取得不错的收入,其它农民是有意愿尝试的。加强对农民在生态农业上的能力建设和绿色理念提升,也是政府投入所应该考虑的重要环节。

早在2017年初,中央一号文件就提出深入推进农业供给侧结构性改革,明确要求促进农业农村发展由过度依赖资源消耗、主要满足量的需求,向追求绿色生态可持续、更加注重质的需求转变。2017年12月底的中央农村工作会议又提出2050乡村全面振兴。生态农业是乡村全面振兴的关键。中国的城镇化已经启动多年,并且已经在向绿色生态低碳转型,而城市耐以生存的食物、水、自然资源等要素都有赖于绿色发展的农业农村。农业强、农村美、农民富与城市的可持续发展相辅相成。否则,城市和农村对于资源的争夺可能造成严重城乡对立,无法重塑全面融合、共同繁荣的新兴工农城乡关系。


显然,走绿色生态的发展道路是农村实现绿水青山就是金山银山的关键举措,也是将中共十九大确定的近期(三大攻坚战中的)两大攻坚战“精准脱贫”与“污染防治”形成协同增效的大好机遇,更是实现全面乡村振兴的中长期战略必由之路。




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