俞海 张永亮 夏光 冯燕
党的十八大和十八届三中全会对加快建设生态文明制度，完善最严格的环境保护制度提出了明确要求。建立和完善最严格的环境保护制度是实现生态文明建设宏伟目标的重要保障和基础，是缓解资源环境约束与经济社会发展之间矛盾、推动国家经济绿色转型、顺应全球可持续发展潮流的内在要求，也是深化环境保护制度改革、推动环境保护顶层设计和战略转型的重要任务，具有重大的现实意义。
最严格环保制度严在哪？
最严格环境保护制度，就是在当前经济社会发展阶段和技术水平条件下，为解决突出生态环境问题，确保生态环境阈值底线不被逾越和突破，以及为满足生态文明建设目标需求和要求而制定的环境保护制度，它更具有刚性和约束力，并能够得到有效实施和执行。最严格的环境保护制度包括一系列具体的目标、体系、执行与考核等，具有阶段性与动态性、科学性与公平性、区域性与差异性、可达性与有效性等基本特征。
对最严格环境保护制度的理解和认识，应把握几个关键点：
首先，最严格环境保护制度是一个政治表述，不属于纯粹科学意义上的概念。它体现国家的政治意愿，虽然不是科学意义上的概念，但在制定和执行具体制度时应遵循科学合理性。
其次，最严格环境保护制度是一个相对意义上的概念。从历史纵向角度看，在当时条件下，环境保护制度可能是最严格的，但是在新的发展阶段和条件下，这些制度应比过去更为严格。从地区或国家横向角度看，当前发展阶段下，我国的环境保护制度可能比其他发达国家同等发展阶段下的制度更为严格，甚至某些具体制度与发达国家当前一样严格或更为严格。
第三，最严格环境保护制度是整个环境保护制度体系的升级与优化，但是，在具体操作中需要根据所要解决问题的重要性与紧迫性，分阶段针对具体的制度进行重点突破和改进。
第四，最严格环境保护制度是制度设计、执行、考核等不同阶段全过程的严格化，是能够得到最有效实施和执行的环境保护制度。“最严格”不仅体现在不断提高制度设计过程中，还体现在制度的执行与绩效评估考核过程中。
第五，最严格环境保护制度是为解决已经退化到阈值底线的生态环境问题而提出的制度和政策调整的主张。因此，制度调整的倾向是更加刚性化和更有约束力，需要采取更为严格的措施和政策等，目的是为了确保生态环境阈值底线不被逾越和突破。
从长期看，建立和完善最严格环境保护制度是整个环境保护制度体系的刚性化和严格化，是对当前制度体系整体和系统的改造，是对制度框架中各要素的普遍升级，从而适应建立系统完整的生态文明制度体系的要求。
从短期看，建立和完善最严格环境保护制度是要结合当前的环境管理能力和需求，在现有的环境保护制度框架下，将一部分急需建立、改进或落实的制度严格化，以解决目前最为突出的环境保护制度问题。
国内外经验几何？
环保制度的严格化并非一蹴而就。发达国家环境保护制度的建立和完善，经历了从无到有、从局部到全面、从粗放到精细、从宽松到严格的过程。例如，自1971年首次发布《国家环境空气质量标准》以来，美国环保局根据每个阶段最新的科学研究结果、经济技术发展水平和国家管理需求，对标准进行了10余次修订，在指标不断调整的基础上，标准也不断收严。发达国家环保制度严格化过程中的先进经验，值得我们借鉴。
一是以严格的法治为基础。美国、日本等发达国家建立了严格的环境法律、司法和执法体系，形成了主要运用环境损害司法赔偿手段而不是行政处罚手段解决环境问题和纠纷的方式，对破坏生态环境的行为实行严格、严厉和公正的执法。例如，美国生态环境保护监管和执法职能都有明确的法律依据，联邦对各州政府的环境管理工作实行严格考核，造就了一个强有力的监管机制。
二是以环境质量改善为目标导向。从美国和日本的历史经验可以看出，污染物控制是环保部门开展环境管理的基础工作，也是实现环境质量改善的核心手段。其在开展污染物控制工作的同时，一方面，非常重视污染控制与质量改善的响应关系，将污染控制的各项制度与环境质量挂钩；另一方面，对影响环境质量的多项污染物因子排放进行全面和严格控制。
三是制定全面、科学、严格的环境标准体系。环境标准是制定和评估环境目标和其他政策、决策绩效的直接依据和基础，包括环境质量标准、污染排放标准等。这些标准需要根据对环境问题的科学认识、经济社会发展阶段、社会公众对环境问题的经济和心理承受能力等合理制定。
四是加强环境信息的公开、社会公众的参与和监督。发达国家环境保护工作的发展，得益于公众环境意识的觉醒和有效的公众参与，公众可以直接或间接参与环境立法、司法和执法的各环节，以及社区环境管理和监督过程中，维护自身的环境和健康权益。此外，信息公开是发达国家公众参与环境保护的前提条件和必要途径，信息公开透明度的提高，保障了公众的环境知情权、监督权、索赔权等权益。
此外，国内一些相关部门在制度严格化方面，也有一些经验值得学习和参考。
一是明确了生态保护红线。国土和水利部门在实施最严格的耕地和水资源管理制度时，都首先确定了红线目标，并且目标设定非常明确。国土部门围绕18亿亩耕地红线形成了基本农田特殊保护、耕地占补平衡和土地调查等制度和考核办法。水利部门围绕水资源总量、效率、纳污等3条红线，形成了用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污、水资源管理责任考核等制度。
二是以有力的监督考核和监管执法为保障。国土部门在实施最严格土地管理制度的过程中，形成了一套行之有效的监督考核机制和监管执法体系，对地方各级政府形成了很大的震慑力和约束力。水利部门已经印发了最严格水资源管理制度的考核办法，并开始在地方试点定量考核。
三是强化技术手段和能力建设。国土部门采取航片和卫片技术开展土地测绘、测算、考核和督查工作，目前已经形成了较为成熟的技术体系。水利部门经过多年研究编制完成的《全国水资源综合规划》，为设定水资源的3条红线提供了科学依据，相关的水文监测机构、方法和手段也为推动最严格水资源管理制度提供了基础条件。
我国环保制度问题何在？
从20世纪70年代环保工作起步至今，我国的环境保护制度已经基本形成了以环境法治制度、环境管控制度、环境经济制度等为主体的制度体系。其中一些制度的实施取得了很好的效果，对于控制环境污染、改善生态环境起到了重要作用，但也存在诸多问题，主要体现在以下几方面：
第一，环境违法成本低的问题并未得到有效解决。环境立法缺位、处罚偏轻。环境保护的体制、职能和部分管理制度在环境法律中并没有得到明确和细化，一些重要的环保领域立法缺失，行政处罚普遍偏轻。运用司法手段解决环境问题的制度尚未建立，环境民事赔偿法律制度不健全，司法诉讼渠道不畅，生态环境损害难获赔偿，生态环境破坏者并未得到应有处罚。基层行政执法缺乏强制手段，现行法律规定执行不到位，缺乏有效性。
第二，环境管控制度执行效率不高且效果不佳的问题依然存在。针对决策者的制度不健全，当前环境保护制度并没有解决指挥棒问题，资源消耗、环境损害和生态效应尚未纳入经济社会发展评价体系和各级党政机关的绩效考核体系，绿色发展绩效评估机制和环境保护责任追究制度并未形成。促进政府与市场、公众良好分工的体制机制存在缺位，政府、市场和公众的关系有待厘清。排污收费、排污许可证、污染物总量控制等部分现行制度设计不合理、执行不到位，难以适应当前环境管理和监管的需求，亟待围绕环境管理转型进行调整。
第三，环境经济制度未能充分发挥市场在环保领域资源配置中的决定性作用。环保领域资源配置中起决定性作用的环境财税金融体系尚未建立；环境损害成本的合理负担机制，如环境资源产品定价机制、收费机制和税收机制等尚未形成；现有经济制度政策之间协调不够、配套措施不足、技术保障不力。
如何建立最严格环保制度？
建立最严格的环保制度，必须注重长远，坚持整体、系统和全面改造当前制度体系的长期方向。要使环境法治成为统领和指导环境保护全局的根本性制度和最高意志；要按照环境质量改善和环境健康风险防控的管理导向，围绕为社会公众提供优良环境公共产品、实现环境管理战略转型的管理目标，依据源头严防、过程严管、后果严惩的管理思路，设计、调整和改进环境管控制度；要建立能够在生态环境保护资源配置中发挥决定性作用的市场和价格制度，使环境资源成本得到充分体现，生态破坏和环境污染导致的负面外部环境成本得到赔偿，生态环境保护产生的正面外部环境成本得到补偿，促进经济活动朝着资源节约和环境友好的方向调整和改进。
具体来讲，建议主要加强以下几方面工作：
第一，建立最严格的源头严防制度。建立符合生态文明建设要求的环境保护目标体系、统计体系与核算制度。围绕生态保护红线，建立严格的环境准入制度，强化污染企业停产治理、淘汰和退出。改革和完善环境影响评价制度，将环境质量改善和环境风险可接受水平作为环境影响评价的基本准则，以是否能促进环境质量改善为评估标准，开展战略、规划、政策和项目环评。建立重大项目（政策）社会风险评估制度，健全社会风险民意沟通和利益诉求机制，强化社会风险化解工作机制。
第二，建立最严格的过程严管制度。建立能够充分体现地方政府环境保护工作实绩的领导干部政绩评价考核制度。建立统一公平、覆盖主要污染物的排放许可制度。探索深化以环境容量为基础、以环境质量为导向的总量控制制度。建立最严格的环境排放标准体系，充分发挥环境标准的引领和导向性作用。建立严格监管所有污染物排放的环境监管和行政执法制度，探索环保部门和公安部门联合执法的联动机制，推动建立从中央到地方的环保警察队伍。
第三，建立最严格的后果严惩制度。推行党政领导干部生态环境审计和终身责任追究制度，对不顾生态环境盲目决策、造成生态环境损害严重后果的官员，实施终身责任追究，包括政治责任和法律责任的追究。建立生态环境损害赔偿和刑事责任追究制。强化生态环境损害赔偿和责任追究，建立环境损害鉴定评估机制，健全环境公益诉讼制度，完善环境审判体制机制，探索建立环境污染损害赔偿基金制度。
第四，建立最有效的经济调节制度。建立绿色财税金融制度体系，如建立绿色公共财政体系，推进环境税改革，制定基于环境成本考虑的资源性产品定价政策，完善和深化绿色信贷、环境污染责任保险、绿色贸易政策体系等。推动实施排污权有偿使用与交易制度，建立基于总量控制、排污许可和有偿使用的排污权交易制度，加大排污权交易的组织机构和监管能力建设。建立平衡生态产品生产者与受益者利益关系的生态补偿制度，建立通过财政转移支付向生产者购买生态产品的生态补偿制度，保证环境权益在不同区域、群体、保护者和受益者之间的公平分配，调节生态产品生产者与受益者之间的利益关系。
第五，完善公众参与制度。健全环境保护的公众参与制度，推动环境公共治理体系和治理能力现代化。在法律法规中明确公民环境权利，完善保障公众参与、引导和监督的信息公开、立法听证等制度。明确政府、企业和公众等在环境保护中的主体责任，通过建立政府、企业、公众定期沟通、平等对话、协商解决机制，引导公众参与环境保护制度执行的评估和考核。完善环境新闻宣传机制，引导新闻媒体，加强舆论监督。推动社区环境圆桌会议制度。科学引导民间环保公益组织发展，搭建公众和政府良性互动平台。
第六，改革生态环境保护管理体制。在中央层面，划清资源、生态和环境3个领域的关系，将资源领域包括其所有、使用和监管作为独立序列，将生态保护和建设如林业建设等作为独立序列，将生态和环境监管整合作为独立序列，监管所有污染物排放、监管生态保护与建设的结果、监管资源开发和利用中的环境影响。在中央和地方分工层面，明确事权和财权的分配，中央职能部门负责制定相关制度、政策和标准，督查地方政府的执行，督查地方政府所负责的生态环境质量，协调跨区域流域关系等，地方政府负责具体执行，负责生态环境质量改善和环境风险控制。在环境保护系统内部，按照生态环境要素设置内设管理机构，按照国家监察、地方监管、单位负责的监管体系，建立独立而统一的环境监管体制，排除地方政府对环境监管和执法的不适当干预。
作者单位：俞海、张永亮、夏光，环境保护部环境与经济政策研究中心；冯燕，环境保护部政策法规司