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专访北京林业大学生态法研究中心主任杨朝霞:《黄河保护法》如何全面贯彻习近平生态文明思想?

2022/12/8 16:16:07   中国环境APP      人气:3671

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党的十八大以来,以近平同志为核心的党中央在推进中国特色社会主义建设的理论创新和实践探索中,传承中华民族传统文化精髓、借鉴世界各国先进经验、顺应人类文明历史潮流、响应中国人民时代愿望,提出了建设生态文明的一系列新理念、新思想和新战略,形成了近平生态文明思想。

最近出台的《黄河保护法》,是如何吸收近平生态文明思想、如何贯彻这一思想精髓的,本报记者采访了北京林业大学生态法研究中心主任、黄河流域生态保护和高质量发展研究院研究员杨朝霞教授。

中国环境报:《黄河保护法》为更好地推进黄河流域生态保护和高质量发展,做了哪些新尝试?

杨朝霞:“一条河流一部法律”是近代水事立法的重要经验。《黄河保护法》以水为核心、河为纽带、流域为格局,对黄河流域生态保护和高质量发展问题作出了全面系统的规定,是我国江湖立法专门化、环境立法综合化、综合立法流域化、流域立法体系化的最新、最高成就,是落实近平总书记关于黄河流域生态保护和高质量发展系列论述精神的重大制度成果,是对近平生态文明思想进行法律表达的杰出代表,是保护黄河的良法、促进发展的善法、造福人民的好法。

近平生态文明思想的精髓是“高质量发展”“高品质生活”和“高水平保护”。为了更好地推进黄河流域生态保护和高质量发展,《黄河保护法》在以下方面做了许多新的尝试:

其一,“六位一体”性。近平生态文明思想核心要义之一是坚持维护环境良好、资源永续、生态健康,不断满足人民群众对优质生态产品和生态服务的需要。党的二十大报告指出,统筹水资源、水环境、水生态治理,推动重要江河湖库生态保护治理。资源、环境、生态三者是“一体三面”(也称“一体三用”)的关系,这是生态文明建设的逻辑起点和理论基石。《黄河保护法》以“一体三面”论为理论基础,从提升流域生态系统安全性、多样性、稳定性、持续性出发,以水环境、水资源、水生态、水灾害、水文化为核心范畴,对黄河流域的水生态保护修复、水资源保护节约、水灾害防御调控、水环境污染防治、流域高质量发展(结合乡村振兴战略、新型城镇化战略和中部崛起、西部大开发等区域协调发展战略的实施)、文化保护传承弘扬等问题做了“六位一体”的全面、综合、系统规定。

其二,量身定制性。近平生态文明思想的精髓之一是高水平保护,高水平保护的要求之一即是从实际出发,着力提高生态文明建设对策的针对性和有效性。再者,近平生态文明思想的核心要义之一是治理的体系化,治理方式的体系化是其中的重要内容,这就要求系统推进与重点突破相结合、整体治理和分类施策相结合。近平总书记指出:“坚持一切从实际出发,是我们想问题、作决策、办事情的出发点和落脚点。”黄河流域最大的矛盾是水资源短缺、最大的问题是生态脆弱、最大的威胁是洪水、最大的短板是高质量发展不充分、最大的弱项是民生发展不足。例如,长江保护法的重点在于加强污染防治,而黄河保护法则需要特别重视整个流域的生态保护修复问题,做好保水、固土、治沙的文章。为此,黄河保护法在厘清事实(摸清底数、查明问题)的基础上,紧紧抓住水沙关系调节这个“牛鼻子”、生态保护修复这个突出问题,按照“水生态—水资源—水灾害—水污染—高质量发展—文化传承”的逻辑顺序设计框架体例,对黄河流域上中下游的各种特殊问题规定了水资源刚性约束制度、水沙统一调度制度等量身打造的规则措施。特别是,该法针对上游雪山冰川水源涵养区、中游汾渭高原、下游入海口和扎陵湖、三门峡、渭河等25条(个)河湖水库、秦岭北麓、贺兰山等5个重要山体、山系规定了淤地坝建设、生态补水等专门性制度,具有浓厚的个性化色彩。

其三,流域协同性。“不谋全局者,不足谋一域”。近平生态文明思想的核心要义之一是统筹兼顾、综合平衡,其背后蕴含着科学的方法论,既吸收了“还原主义”的内核,又坚持“整体主义”的思维,注重系统治理、协同治理、综合治理。《黄河保护法》对流域协调机制规定得更为详细具体,更具有实操性。前后共用7个条文分别对协调机制的央地职能、体制保障、职责分工、监测网络体系、信息共享、专家咨询委员会、联合执法等问题做了系统规定,形成了“国家统筹+流域机构统管(黄河水利委员会)+部省协调(监测网络体系)+省际河湖长联席会议+省级协调+部门联合+专委会咨询”的流域协同治理体系。

其四,“三生共赢”性。近平生态文明思想的核心要义之一是坚持走生产发达、生活美好、生态平衡的新“三生共赢”文明发展道路。《黄河保护法》不仅对高质量发展问题作出了专章规定,还对民生保障问题和生态环境保护的合理性问题给予了特别关注。譬如,规定“优先满足城乡居民生活用水,保障基本生态用水,统筹生产用水”;“经济要环保,环保要经济”,对于化工项目、尾矿库的干支流岸线管控范围,汲取了《长江保护法》的教训,没有“一刀切”地规定一公里或三公里,而是授权水利部、生态环境部等部委会同省级人民政府具体确定,有利于降低保护的成本,实现保护和发展的均衡,真正做到高质量发展和高水平保护。再如,第32条第2款在规定“禁止在二十五度以上陡坡地开垦种植农作物”的原则外,又规定“黄河流域省级人民政府根据本行政区域的实际情况,可以规定小于二十五度的禁止开垦坡度”的例外,做到了原则性和灵活性的统一。

中国环境报:黄河是中华文明的发源地,《黄河保护法》中强调了黄河文化的弘扬传承,这是体现生态文明哪一部分内容?

杨朝霞:近平生态文明思想的要义之一是,坚持构建面向高质量发展、高品质生活和高水平保护的中国特色社会主义生态文明体系。近平总书记指出,“加快解决历史交汇期的生态环境问题”,必须“加快构建生态文明体系”。一是构建“以产业生态化和生态产业化为主体的生态经济体系”,发展低碳经济、循环经济和绿色经济。二是构建以生态文明政绩考核评估问责为核心、以国家治理体系和治理能力现代化为取向的生态政治体系。三是构建“以生态价值观念为准则的生态文化体系”。四是构建以各类社会主体共建、共治、共享生态环境为特征的生态社会体系。五是构建坚守生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线、实施生态环境分区管控的生态环境体系,重点是建立和完善以国家公园为主体、以自然保护区为基础、以自然公园为补充的自然保护地体系以及以清洁空气、洁净水源、安宁环境、城市绿地、休闲公园、森林步道等为核心的人居环境体系。

可见,构建“以生态价值观念为准则的生态文化体系”,是构建生态文明体系的重要内容。具体说,构建“以生态价值观念为准则的生态文化体系”,重点是推进以遵循自然、顺应自然、保护自然为价值取向的科学技术、文学艺术、伦理道德、民俗惯等生态文化的建设、传承、弘扬和传播,推动文旅融合、文产融合(生态文化产业与农业、水利、工业、交通等的融合)等生态文化产业的发展,加强对传统知识、名城古镇、传统村落等文化遗产的保护。

中国环境报: 《黄河保护法》中,增加了“坚持中国共产党的领导”的规定,这是之前立法中少有的,其中的意义是什么?

杨朝霞:近平生态文明思想核心要义即是坚持和改善党对生态文明建设的全面领导。《中国共产党章程》规定:“中国共产党领导人民建设社会主义生态文明”。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是中国特色社会主义制度的最大优势。只有坚持和改善党的领导,才能确保我国的生态文明建设沿着正确政治方向前进。回顾历史,坚持和改善党的领导,是我国生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化的根本经验。展望未来,坚持和改善党的领导,是新时代推进生态文明建设行稳致远、战胜国内外一切艰难险阻的根本保证。

党的领导是中国特色社会主义法治之魂,是推进生态文明建设和全面依法治国的根本保证。《黄河保护法》第三条明确规定,“黄河流域生态保护和高质量发展,坚持中国共产党的领导,落实重在保护、要在治理的要求”,首次以法律形式将坚持党的领导确认为根本原则,并将近平总书记关于“治理黄河,重在保护、要在治理”的战略部署予以固化,确保了黄河流域法治建设在党的领导下始终沿着正确政治方向迈进。

中国环境报:《黄河保护法》提出使用市场化的手段,解决黄河保护中的难题,这与生态文明建设中要求的高质量发展有何必然联系?

杨朝霞:党的十八大以来,以近平同志为核心的党中央直面我国经济社会发展的深层次矛盾和突出问题,提出了创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念。只有贯彻新发展理念才能增强发展动力,推动高质量发展。高质量发展,是创新成为第一动力、协调成为内生特点、绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为根本目的的发展。

近平生态文明思想的要义之一是坚持科技创新、政府管理、市场调节和公众参与一体化建设,推进生态文明国家治理体系和治理能力现代化。这是对生态文明建设核心动力和实施机制的阐释。近平总书记指出,“要坚持两手发力,推动有为政府和有效市场更好结合。”

推进生态文明建设,实现高质量发展,可从空间的有序化、发展的生态化、生态的产业化、治理的体系化和保护的经济化等方面入手。其中,市场化手段是发展的生态化、生态的产业化和保护的经济化的实施机制,如产权交易、绿色金融、阶梯价格等。

中国环境报: 用“生活”这个词搜索《黄河保护法》,可有找到出多处表述,找到多处相关规定,为何要这样规定,这体现了生态文明的哪一点要求?

杨朝霞:近平生态文明思想的核心要义之一是坚持以人民为本、以正义为魂的基本立场,走生产发达、生活美好、生态平衡的文明发展道路。生活美好是中国特色社会主义的本质要求,实现环境良好和共同富裕的高品质生活是生态文明建设的核心目标。一方面,良好的环境是生活美好的基础,享用良好环境也是生活美好的重要内容。另一方面,生活富裕依然是美好生活的重要内容,只有兼顾了生态扶贫和共同富裕的生态保护才是合格的生态文明。近平总书记指出,“环境就是民生”,“必须坚持以人民为中心的发展思想,做到生态惠民、生态利民、生态为民”。

中国环境报:《黄河保护法》有部分条款有“应对气候变化,发展绿色低碳能源”的规定,这对生态文明建设将起到哪些积极作用?

杨朝霞:近平生态文明思想的核心要义之一是坚持空间的有序化、发展的生态化、生态的资本化、治理的体系化、保护的经济化。其中,坚持发展的生态化,重点是进行产业、能源、交通结构调整,发展低碳经济、循环经济、绿色经济。生态环境问题归根结底是发展方式和生活方式的问题。近平总书记指出,“坚决摒弃损害甚至破坏生态环境的增长模式,加快形成节约资源和保护环境的产业结构、生产方式、生活方式”。《黄河保护法》有关条款对“发展绿色低碳能源”“形成绿色低碳的生活方式”“推进碳达峰碳中和工作”等作出规定,是对近平生态文明思想“发展的生态化”的贯彻和体现,有利于通过能源结构、产业结构、消费方式等方面的革新,推进黄河流域的生态文明建设。

此外,坚持立足本国、放眼全球,是近平生态文明思想的另一核心要义之一。这是对生态文明建设格局视野的阐释。近平总书记指出,“我们要秉持人类命运共同体理念,积极参与全球环境治理,加强应对气候变化、海洋污染治理、生物多样性保护等领域的国际合作,认真履行国际公约”。发展绿色低碳能源,形成绿色低碳的生活方式,推进碳达峰碳中和工作,既是我国推进生态文明建设的内在要求,也是我国应对气候变化履行国际义务的外在要求。