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东京低碳绿色发展给我国城市发展带来三点启示

2020/11/10 16:47:04   中国经济时报      人气:6231

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智库观点

贾品荣

在发达国家中,日本属于较早致力于环境保护与低碳绿色发展的国家。东京作为日本首都,在日本举国低碳绿色发展中更是走在前列,并成功将城市低碳绿色发展的经验扩展到东京都市圈的其他县,对我国城市群生态环境发展具有借鉴价值。

环境质量是城市低碳绿色发展的有效供给

环境质量是城市低碳绿色发展重要途径的有效供给。环境质量是指以人类为中心的、环绕人们周围的各种自然因素的状态。东京通过改善大气质量、加强土地保护、缓解水资源压力等提升生态环境质量。尤其在加强土地保护方面,东京在促进城市发展的同时,十分注重乡村振兴及其生态机能、环保机能,重视农业在国土保护、水源涵养、生物多样性保护、田园景观形成、民俗文化传承等方面的重要作用,在城镇化区域保留了大片农田(生产绿地)。伴随着《都市计划法》的修订,东京重新编制了城市战略规划,将绿地建设列为城市问题解决的重要途径,积极推进公园建设,提升人均公园面积。这些制度的建立有效整合扩大了绿地,保护了东京都市农业发展。

环境管理是城市低碳绿色发展的有效保障

环境管理是城市低碳绿色发展的有效保障。环境管理是指运用经济、法律、技术、行政、教育等手段,限制和控制损害环境质量,实现经济、社会、环境的和谐共处。高质量的环境管理,通过加大环境管理投入、加强环境治理,提供更多的优质生态产品,满足民众日益增长的对优美生态环境的需要。

东京对环境保护的认识是一个逐渐深入的过程,对应的环境管理也在变化中不断转型、升级。第二次世界大战后,东京经历了六次环境战略的转型,这六个阶段分别是战后复兴与公害规制阶段(1945年-1960年)、公害管理体制整备扩充阶段(1960年-1975年)、环境保护预防应对阶段(1976年-1985年)、综合环境管理阶段(1986年-2000年)、低碳城市建设阶段(2001年-2014年)、新可持续发展战略阶段(2015年至今)。

战后复兴与公害规制阶段中,环境公害事件频发,如东京黑烟事件,敲醒了环保警钟。东京将烟尘、水污染、恶臭及噪声等产业公害作为主要环境规制对象,东京出台了《工厂公害防治条例》《烟尘防止条例》与《清扫条例》等,并催生了国家层面的工业用水、工厂排水、公共水域水质等法律的制定。然而,这一阶段公害规制从属于经济增长,加上没有成立专门的公害规制机构,使得环境管理效果不足。

公害管理体制整备扩充阶段,日本经济进入高速增长阶段,这一阶段的环境问题依然聚焦于传统产业污染治理。东京环境质量标准得以设立并得到改进,环境监测体系逐渐建立,环境管理制度不断完善,东京公害局于1970年成立。

环境保护预防应对阶段,传统产业环境污染治理在这一阶段取得成效,环境质量达标,但生活污染问题凸显。东京的环境问题开始被视作整体以应对。东京公害局在1980年变更为东京环境保护局。特别是《环境影响评价条例》与污染总量控制替代浓度控制,标志着东京的环境管理开始由末端治理向源头预防转变。

在综合环境管理阶段,东京环境战略的出发点不再是环境质量达标,而是从居民健康出发,提升居民生活质量。城市垃圾成为东京最大的环境问题。为此,东京出台了《废弃物处理、再利用相关条例》《垃圾减量行动计划》等建设循环社会。《环境基本条例》将环境作为一个整体,并要求经济活动对环境影响最小化。《环境基本规划》首次提出规划未来城市环境战略的发展方向和目标。

进入低碳城市建设阶段,东京致力于低碳能源战略,以《10年后的东京——东京在变化》开启了东京的低碳绿色发展规划,随后陆续颁布了多项围绕低碳发展的规划。在关注低碳发展的同时,关注挥发性有机物治理、氮氧化物、化学物质污染、热岛效应、生物多样性、PM2.5等新型环境问题。建设目标是将东京建设成世界上环境压力最小的城市,打造低碳、高效、独立、分散型能源社会,并将城市可持续发展模式推向全世界。在这一时期,市场化的环境产权交易被付诸实践。

进入可持续发展战略阶段,东京在获得2020年夏季奥运会举办权后,将未来城市的发展与其结合,将健康产业、危机管理、新能源产业、信息传播产业、航空业及机器人作为重点发展产业,建设智慧能源城市,增强城市韧性,探索新的可持续发展模式。

除了对促进城市发展过程中的低碳绿色化,东京非常注重与城市群在互动中实现协同减排。在产业发展方面,东京都市圈不仅城市产业分工明确,而且是城乡协调发展的典范。在能源结构变革方面,除了实现东京内的能源结构清洁化,相关变革同样推广到了周边的千叶县、神奈川县等,如将周边现有老化电厂替代为先进的天然气轮机联合循环发电机组,实现了都市圈整体的电力高效化、低碳化。

东京低碳绿色发展的三点经验

通过对东京的低碳发展经验进行梳理总结,笔者提炼出以下经验与启示,供我国低碳绿色发展策略制定以借鉴和参考。

第一,制定高质量的环境规划。环境规划是城市低碳绿色发展的最重要依据,同时也是城市低碳发展的核心。而一份规划制定需要满足五个条件:一是提出具有挑战性的总体目标。在制定低碳城市发展规划时规定总体CO2的减排目标,各举措皆以其为依据测算减排效果及成本,设定时间表与路线图。二是抓住主要矛盾推进环境治理。东京的CO2排放大部分集中于建筑领域,因此城市的低碳发展规划均以较大的篇幅阐述建筑节能低碳的相关措施。三是以人为本。东京的许多发展举措都兼顾宜居和减排的双重目标。特别是在交通领域,如提高公共交通设施的通达性、优化自行车出行的道路环境、推进电动交通工具充能装置的布局,均旨在提高市民生活质量的同时实现交通领域减排。四是减缓与适应并重。规划中,将减缓气候变化与适应气候变化的相关举措并行提出,力求前瞻性地提升各行业适应气候变化的能力。五是完善配套机制制度。东京针对《10年规划》推出的一系列目标,建立起跨部门的“推动创造绿色都市本部”、设立“全球变暖对策应对基金”,同时推出相关项目的实施状况报告等,进一步强化并充实政策的实施,确保计划的最终落地。

第二,科技赋能城市低碳绿色发展。针对工业、交通、建筑等三大主要碳排放部门及高污染工业门类,积极引入先进减排技术,通过技术实现产业经济产出率的提升;同时推动了部门减排。在制定相关发展规划时,通过技术进步提高用能效率、降低单位排放强度,设定相关政策激励以鼓励传统高污染产业主动采取措施节能减排,促进城市低碳绿色发展。

第三,都市圈协同推进低碳绿色发展。东京的低碳绿色发展呈现出了由城市走向区域的趋势,经验有三:一是低碳技术互联互通。如东京电力结构调整的技术效应外溢至周边县,带动区域整体协同低碳化发展。这就需要城市政府管理的透明化,通过信息公开和开放共享的方式吸引区域内社会公众积极参与。二是加快小城镇发展。东京周边的小城镇发展已经较为完善,在整个城镇体系中占有重要地位。将都市圈中的小城镇作为缓解大都市人口压力和经济、社会、环境问题的重要手段。三是以大都市为核心推进绿色发展管理,促进城乡之间的协调和地方之间的合作,实现都市圈经济、社会和环境协调发展。