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将绿色发展更紧密更有效纳入法治框架

2020/5/21 15:54:38   中国经济导报      人气:1291

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 中国经济导报记者苗露/摄

中国经济导报 中国发展网记者苗露/摄

中国经济导报 中国发展网记者 | 白雪

编者按

今年是全面建成小康社会和“十三五”规划的收官之年,也是打好污染防治攻坚战的关键之年,深入推进绿色发展至关重要。近年来,来自全国两会上的“绿色”声音持续受到关注,今年的两会虽然来得比往年“晚”一些,但是踏着初夏的脚步,“绿色”声音与往年同样强劲。实现绿色发展,不仅需要先进的理念和具体的实践,更需要相关的制度来支撑。近日,中国经济导报记者采访了全国人大代表、天能集团董事长张天任,来聊一聊今年两会他带来关于绿色发展的提案。

尽快启动立法修法程序 制定《资源综合利用法》

“《循环经济促进法》自实施以来,为我国循环经济产业发展和资源综合利用发挥了积极作用,但也存在一定不足。”全国人大代表、天能集团董事长张天任在接受中国经济导报记者采访时表示,比如立法思路还不够清晰、立法框架还不够合理、立法内容还不够具体、配套法律不完整不协调等都影响了法律的实施效果。因此,张天任建议国家尽快启动立法修法程序,制定《循环经济促进法》的配套法律——《资源综合利用法》。

在张天任看来,“制定《资源综合利用法》是在生态文明建设理念的指引下,建设节约型社会的需要。”制定《资源综合利用法》,从国家资源战略的角度出发,从制度上规范资源综合利用的行为,从生产、流通、消费等环节明确相关具体制度等方法,对于保障资源的合理利用,保护生态环境,建设节约型社会,促进国民经济持续、稳定、协调发展具有极其重大的意义。

值得一提的是,部分企业和行业通过科技创新、模式创新等,在资源综合利用方面进行积极探索,为立法积累了宝贵经验借鉴。张天任解释说:“社会经济的发展带来了废旧物资的大量产生和堆积,一些企业在高效合理利用废旧物资方面进行了积极探索。”比如浙江长兴的天能集团通过科技创新,在长兴、濮阳兴建了两个再生铅生产基地,铅回收率达到99.9%以上,实现了循环型发展,经济和环境效益取得双丰收;广东深圳的格林美股份有限公司通过互联网平台进行电子废弃物的回收利用,成为开采“城市矿山”第一股。这些成功做法,为《资源综合利用法》的出台积累了宝贵经验。

此外,从国外经验来看,德国、日本等发达国家的循环型经济立法都立足于资源观,以提高资源综合利用为目的。张天任表示:“这些国家的循环型经济立法和实践活动走在世界前列,对我们也有启发和借鉴意义。”

“法律的基本框架应明确3项内容。”张天任表示,第一,明确规定规范资源综合利用行为的基本方法及该方法使用的条件。第二,明确规定涉及资源综合利用的行政主管机关及其主要职能。第三,资源综合利用的相关具体制度、明确目的和原则,对这些制度的基本内容作原则性的规定,并根据该法关于规则制定权的配置明确相关制度的单行法的制定主体。

其中,在张天任看来,有关资源综合利用的具体制度至少应包括6项内容:原材料的控制,可设置禁止使用和限制使用的使用价值低、废弃率高的原材料名录制度;生产设备和技术的控制,可设置禁止使用和限制使用的不能充分利用原材料使用价值的技术、工艺和生产设备名录制度;生产过程产生的有使用价值的废弃物的分类、回收、再利用和处置方法;商品包装生产的控制,可制定禁止或限制不能回收再利用的包装材料名录,制定商品包装的规格和过度包装的处罚制度;商品包装的回收再利用方法;生活垃圾的分类、回收、再利用和处置方法。

《生态保护红线管理法》实现“一条红线管控重要生态空间”

“生态保护红线”是一项独具中国特色的国土空间管控和生态保护制度,也是贯彻落实习近平生态文明思想的重大实践。

各地纷纷开展生态红线划定工作,截至2019年11月份,京津冀、长江经济带11省市和宁夏回族自治区共15省(区、市)生态保护红线划定方案已经国务院批准,但全国范围内的生态红线划定工作整体仍停留在方案阶段,尚未真正落地。

张天任在接受中国经济导报记者采访时表示:“目前,生态保护红线法律体系的系统性和协调性较差,没有专门的基本法,有关行为规范分散在其他法律、法规、部门规章、地方立法中,因此导致生态红线保护的立法层次低、效力弱、协调性差、追责不明确,甚至出现‘无法可依’的状况,无法满足‘更严格保护’的要求。”

因此,张天任建议由全国人大牵头来制定《生态保护红线管理法》,作为基础法与其他行政法规、部门规章、地方立法等,形成系统性的立法体系,真正实现“一条红线管控重要生态空间、一套规则管理生态保护红线”。

张天任指出:“《生态保护红线管理法》是一部综合法、基础法,在生态保护红线立体体系中处于顶层位置,对其他单行法、行政法规和部门规章起到引领作用。”立法理念以习近平总书记新时代生态文明思想为指引,深入贯彻落实党的十九大精神,牢固树立新发展理念,以改善生态环境质量为核心,以保障和维护生态环境质量为主线,按照山水林田湖系统保护的要求严守红线,确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变,维护国家生态安全,促进经济社会可持续发展。

在立法框架方面,张天任也作出具体解释:“《生态保护红线管理法》由总则、生态保护红线的划定、红线区域的保护、法律责任以及附则五部分构成。总则中应明确立法目的、立法依据、生态保护红线的定义、适用范围、管理原则等;生态保护红线的划定应包括红线划定程序、划定标准以及划定区域的调整;红线区域的保护应包括差异化的管理、生态监测和测评、生态环境修复、评价机制、考核机制、生态修复机制、生态补偿机制、公众参与机制、公益诉讼机制等。”

自然保护地立法体系不健全 《自然保护地法》立法是当务之急

建立以国家公园为主体的自然保护地体系是党的十九大提出的重大改革任务。目前,我国已建立各级各类自然保护地超过1.18万个,保护面积覆盖我国陆域面积的18%、领海的4.6%,在维护国家生态安全、保护生物多样性、保存自然遗产和改善生态环境质量等方面都发挥了重要作用。

张天任表示:“我国的自然保护地立法体系并不健全,在国家层面的专门法规中,只有《自然保护区条例》《风景名胜区条例》以及正在制定的《国家公园法》,由于立法体系不够完善,造成顶层设计不完善、管理体制不顺畅、产权责任不清晰等问题,与新时代的发展要求不相适应。”

张天任告诉中国经济导报记者:“目前立法体系中存在的最大问题是下位法相对比较完善,但上位法缺位,如《国家公园法》正在紧锣密鼓地推进,一旦《国家公园法》率先获得全国人大通过,在未来的法律体系中,将可能出现以《国家公园法》为主体,其他自然保护地为补充的立法体系,这将破坏自然保护地立法体系的整体性和系统性。”

所以在张天任看来,启动《自然保护地法》的立法工作已经是当务之急,刻不容缓。

制定《自然保护地法》有助于统筹推进自然保护地的治理体系,厘清管理乱象。自然保护地涉及到森林、湿地、草原、海洋等不同的生态系统,有不同的主管部门和利益主体,这些部门之间容易出现职责交叉、权责不清、协同不力等问题,仅靠阶位较低的国家法规和部门规章,难以起到较好的规范和调节作用。

张天任举例说,比如自然保护地的各种资源,有《土地管理法》《森林法》《草原法》《水法》《矿产资源法》等进行调整。在对自然保护地进行管理时,一旦发生纠纷,就不得不适用于效力更高的法律,而这些法律的管理目的并非为了自然保护地,因此造成司法实践中的尴尬局面。

而在美国、德国、日本、澳大利亚等发达国家,上世纪50年代就已经启动了立法进程,建立了成熟完善的自然保护地管理制度。“发达国家的自然保护地立法为我国制定《自然保护地法》提供了有效借鉴。”张天任表示,同时立法工作有成熟的理念支撑、扎实的理论基础、丰富的立法探索,这也为制定《自然保护地法》打下了坚实基础。

在他看来,《自然保护地法》是自然保护地立法体系中阶位最高的政策法、基础法、主体法。该法应侧重于规定国家对建设自然保护地体系的政策目标,明确管理原则、发展机制、主管部门、自然保护地类型及划分等。

谈及《自然保护地法》的框架,张天任认为应该包括以下方面:自然保护地的基本概念、类型及划分;管理和服务的基本规则;明确产权制度,调整各利益群体之间的关系;明确各级各部门的管理职责,明确监管主体的权力和义务;确立自然保护地运营和发展的基本制度;考核评价体系,奖惩及追责等。

此外,张天任告诉中国经济导报记者,在立法过程中值得注意的是,要用系统思维推进自然保护地体系立法。“鉴于《自然保护地法》的实施时间或晚于《国家公园法》等下位法,上位法和下位法要注意衔接。同时正在制定的《国家公园法》要为《自然保护地法》预留空间,以突出《自然保护地法》的基础地位。此外,在尊重法治的前提下,对其他的管理条例和部门规章进行全面梳理,相抵触的条款予以修订或调整。”