长江保护法统筹资源、生态、环境保护与治理，体现了“山水林田湖草统筹治理”的生态系统观，将长江流域资源的相关要素、多种价值和生态服务功能进行综合平衡，通过立法稳固下来，从根本上夯实了长江大保护的制度保障。

  ——董战峰 生态环境部环境规划院研究员

  历经三次审议，2020年12月26日，十三届全国人大常委会第二十四次会议表决通过了长江保护法。

  作为我国第一部流域法律，长江保护法将于2021年3月1日起施行。长江是我国第一大河，水系支流众多、生态系统独特，也是我国生物多样性最为典型的区域。习近平总书记两次视察长江经济带时指出，“长江病了，而且病得还不轻”，强调“长江生物完整性指数到了最差的‘无鱼’等级”，要求“把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护、不搞大开发”。

  那么，长江保护法的出台将对长江大保护起到什么作用？能否从根本上解决母亲河保护的难题？如何才能实现经济和环境保护的协同发展？

  夯实长江大保护的制度保障

  “长江流域整体性、系统性生态保护不足，生态系统退化趋势加剧，水污染物排放量大，环境风险隐患较多，产业结构布局不合理，绿色发展相对不足，相关法律体系不能满足长江流域生态环境保护与管理的需要。”生态环境部环境规划院研究员董战峰表示，长江保护法的制定与实施，是将习近平总书记关于长江保护的重要指示、党中央对长江经济带绿色发展战略部署以法律形式予以贯彻落实的最有效措施，是我国生态环境法体系建设的标志性成果。

  中国环境科学研究院提供的材料显示，长江经济带是我国水环境问题最为突出的流域之一。长江经济带面积虽只占全国的21%，但废水排放总量占全国的40%以上，单位面积化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物排放强度是全国平均水平的1.5倍至2倍。随着长江经济带生态环境保护战略实施，长江干流新增的污染负荷压力逐渐减小，但长江支流有很多，特别是流经城市的支流水质相对较差。

  全国人大常委会法制工作委员会经济法室主任王瑞贺说，依法维护长江流域生态安全，推进长江流域绿色、可持续、高质量发展，事关国家经济社会发展的全局。长江保护法坚持生态优先、绿色发展的战略定位，突出共抓大保护、不搞大开发的基本要求，针对长江流域的特点和存在的突出问题，采取特别的制度措施，推动长江流域经济社会发展全面绿色转型，实现人与自然和谐共生。

  中国政法大学教授王灿发认为，长江保护是一个综合性、系统性的问题。单靠一部法律不能解决所有问题，但这为保护难题的解决提供了法律途径。“解决问题的途径是多种多样的，法律是最后的保障，有了这个保障，也有利于其他相关问题的解决。”

  董战峰强调，长江保护法统筹资源、生态、环境保护与治理，体现了“山水林田湖草统筹治理”的生态系统观，将长江流域资源的相关要素、多种价值和生态服务功能进行综合平衡，通过立法稳固下来，从根本上夯实了长江大保护的制度保障。

  形成合力进行系统性保护

  长江绵延6000多公里，流经十多个省市，横跨我国东中西三大板块。“共抓大保护、不搞大开发”需要统筹协调长江生态环境保护所涉及的上下游、左右岸和干支流的不同区域，以及沿线的不同行业，形成保护合力。

  生态环境部法规与标准司司长别涛说，长江保护法重点解决了以往长江保护管理体制中“九龙治水”的顽疾。坚持全流域合作、协同保护，通过国家建立长江流域协调机制，建立起统分结合、整体联动的长江流域管理体制，整合干支流、左右岸和上中下游治理能力。并将建立更完善严格的长江流域生态环境标准体系，健全流域内资源调查、环境监测、生态环境风险预警、环境应急体系和监测信息共享和统一发布制度。

  “长江保护法是针对一条大江大河的保护，把资源保护、污染防治、生态环境修复都囊括在内，还包括了绿色发展。绿色发展实际上属于经济发展范畴，这体现出保护的综合性和系统性。”王灿发说，相比于单项立法，比如水污染防治立法等，长江保护法更系统，更有利于全面保护，为整个长江流域的生态环境保护、绿色发展以及生态安全等提供了法律保障。

  长江保护法第二章是“规划与管控”，要求科学有序统筹安排长江流域生态、农业、城镇等功能空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界，优化国土空间结构和布局等。“这也为长江流域的规划和空间管控提供了依据，意味着把长江流域作为一个统一、完整的国土空间来进行规划和管控，助推生态保护、资源开发、绿色经济等有序发展。”王灿发说。

  董战峰说，长江保护法创新了体制机制，在流域管理模式方面做出了特色方案。首次在法律层面明确了建立长江流域统筹协调机制下的分部门管理体制，以协调机制统筹和解决各省市之间的横向关系和矛盾，从而使流域总体规划、流域环境和生态保护及修复制度、流域水质管理、污染控制制度以及流域水资源管理规划和运作等规划政策联系协调起来。

  生态优先倒逼发展模式升级

  “《环境保护法》从2015年1月1日开始实施，规定了保护优先的基本原则，但这是指在自然保护区、饮用水水源地等特殊区域里实施保护优先。”王灿发说，长江保护法规定的生态优先原则，比环保法更进了一步。这表示当生态保护与经济发展产生矛盾时，“要把生态保护放在首位”，这为长江流域正确解决经济发展和生态保护关系提供了重要依据。

  不过，生态优先并非意味着不要发展，也不是对发展的限制，而是对现有不合理的、非绿色的发展模式的限制。这种限制不是消极的，而是倒逼发展模式升级。

  从2018年以来，长江经济带就开展了绿色发展的试点示范，加强科技创新力度，提升绿色科技成果转化率和利用率，积极探索生态优先、绿色发展的新路子。比如上海崇明区以规划管控守住生态空间，通过严控建设用地规模、人口数量、建筑高度，实现“鸟进人退”，占全球物种数量1%以上的水鸟物种数由7种上升至12种；江西九江以化工园区“五化改造”破解化工围江难题，通过实施化工园区环境景观化、企业环保化、生产安全化、产业循环化、管理智能化改造，实现化工产业含“绿”量和安全系数双提高；湖北武汉以科教资源优势助推创新发展，发挥武大、华科等高校和众多高新技术企业人才集聚优势，通过建立科技成果转化线上平台，实现新能源、新材料等绿色科技成果及时转化和应用，科技进步贡献率超过60%，高新技术产业增加值占GDP比重达到25.7%。

  董战峰说，法律为长江经济带生态优先、绿色发展立下了“规矩”。强调实施生态优先，将长江流域生态环境保护和修复放在压倒性位置，要求加大对长江流域的水污染防治与监管力度。也为长江经济带高质量发展提供新动力，发挥长江流域发展规划、国土空间规划、生态环境保护规划等的引领和约束作用，通过推动结构调整、促进转型升级、鼓励技术创新等绿色发展途径，强力推动长江流域科学、有序、绿色、高质量发展的实现。