来源：21世纪经济报道
“十四五”，将在明年开启。
谋求发展，规划先行。不仅是国家层面的“十四五”规划，笔者注意到，6月以来，包括浙江、江苏、上海、安徽等省市，以及合肥、贵阳、济宁等地级市，都在近期召开了推动当地“十四五”规划的重要会议，出台系列文件，并开始规划编制建言献策活动。
一直以来，提高城镇化质量都是“十四五”城市发展重点。新型城镇化持续推进的背景下，城市群、都市圈、中心城市等城市空间结构体系将进一步完善，大湾区、长三角一体化、京津冀协同发展等区域战略进一步落地实施推进，快速交通、工业物联网、5G等性的技术陆续普及，都在重新塑造着中国城市面貌。
城镇化建设亟需转型
一直以来，城镇化被认为是我国实现现代化的必由之路，是我国最大的内需潜力和发展动能所在。
笔者注意到，近期，对于“十四五”我国城镇发展模式转型的讨论，逐渐增多。
近日，中国人民大学经济学院院长刘守英等人发表了一篇名为《“以地谋发展”模式的衰竭——基于门槛回归模型的实证研究》的论文指出，20世纪90年代以来，地方政府利用土地制度的独特安排主导经济发展，一方面低价出让工业土地招商引资推进工业化，另一方面通过高价出让商住用地及土地抵押获取资金建设城市基础设施促进城市化，土地推动的快速结构变迁创造了中国的增长奇迹。
这篇文章指出，这种模式的效力正在衰竭，主要体现在三个方面：土地的发动机功能减弱，对地方经济的拉动作用降低；低价供地工业化方式问题凸显；土地价格波动导致土地出让收入和储备用地抵押融资大幅减少，高度依赖土地的城市化难以为继并积累了大量的金融风险。
在中国新闻社和能源基金会于近日联合举办的“能源中国——中国未来五年：为后疫情时代的高质量增长注入清洁低碳能源”论坛上，中国城市规划设计研究院原院长李晓江也指出，要关注城市发展模式的路径锁定问题。中国过去30多年的快速城镇化，创造了一个人类奇迹。但快速扩张的背后是中国的土地城镇化快于人口城镇化，最后形成了一个高消耗、高碳排放的城市发展模式。具体体现在工业用地低效利用、存量建筑空间空置、过量开发的高容积率的写字楼、商业用房和住宅尚未使用就被空置等几个方面。
能源基金会首席执行官兼中国区总裁邹骥表示，“十四五” 新型城镇化发展需要进一步识别人口变迁的趋势及其带来的气候环境影响，提前做好重点区域的的可持续发展和绿色发展规划。鼓励城市绿色生活方式，以科技创新为内核推动医疗、教育等为代表的消费基建发展。同时，探索构建现代社会治理格局，推动财税体制改革建立地方税收自给自足的财政循环，从根本上解决地方政府对土地财政的依赖，推出有效的公共财政工具刺激平衡投资和消费的关系，并引导未来的投资流向可持续基础设施领域。
另外，今年的政府工作报告，也罕见地在扩大投资的部分提及推进新型城镇化，这一变动也被解读为要通过加大相关领域的投资，促进城镇化补短板、调结构、增后劲。
清洁低碳能源为新型城镇化建设注入绿色动力
国家发展改革委2020年4月发布《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》提出，要加快实施以促进人的城镇化为核心、提高质量为导向的新型城镇化战略。
那么，该如何摆脱传统城镇化只追求速度与数量，忽略质量的不可持续发展模式，从而减少资源供需矛盾，全面推动基于绿色发展的新型城镇化高质量发展？
能源是一个城市发展的引擎。在绿色发展理念指导下的新型城镇化，城市的能源从哪里来？到哪里去？在上述论坛上，被高层和学者重点讨论。
“能源从哪里来”，可以理解为能源结构的问题。当前我国城市能源消耗占总消耗量的8成以上，当中国未来城市化水平达到80%以上，或者人均GDP达到2万美元以上，城市人均能源消费水平还会有提升。因此，调整现在的城市能源消费结构，被认为极有必要。因此，正如中美绿色基金会董事长徐林所讲，中国要大力提高绿色低碳能源的比重，这样才能保障城市化进程实现深度的绿色和低碳。从能源实际角度出发，中国需要进一步提高风电和光伏发电的比例，实行较大力度的电能替，稳步降低石油和天然气对外依存度，提高中国能源安全保障水平。
“能源从哪里来”，也可以理解为能源生产格局的问题，我国东部是城市密集地区，也是城镇化水平较高的地区，但东部并不是能源主要产区，这种需求与生产的错配，需要调整。中国工程院院士、原副院长杜祥琬表示，我国东西部能源格局需要优化。十九大提出我国经济发展不平衡、不充分的问题，能源也有不平衡问题。而解决这种不平衡，西部要根据西部大开发战略发展经济、增加就业，从而提高能源的负荷和消纳，相应地东部则要发展能源，发展“身边取”的能源并与“远方来”的能源相结合。特别是“身边取”。东部的能源要分布式和集中式相结合，可大力发展分布式太阳能、风能，让东部自己能够供给自己的能源，高比例发展起来。东部不仅是能源的负荷者，也承担生产能源的责任，是能源的“产消者”。
“到哪里去”，也就是能源主要被用在了哪里。城市被认为是各种资源和能源消耗主要空间载体，是各种资源消耗和能源消耗碳排放最重要的场所。
那么，未来的城市发展会有怎样的趋势呢？全国政协经济委员会副主任、国务院发展研究中心原副主任、中国发展研究基金会副理事长刘世锦曾表示，我们正面临着持续推进城市化进程、提高全社会资源配置效率与既有城市结构性矛盾之间的冲突。在这种冲突的夹缝中，加快建设都市圈是一个必然选项。
所谓都市圈，在空间形态上，简单地说，就是在一小时通勤圈，或已有核心城市周边50至70公里范围内（当然，不同地理环境有较大弹性），发展起一批小镇或若干小城，相互连接后形成新的城市网络体系。都市圈的发展，重点是“圈”的发展，通过“圈”与核心城区的结构调整和再平衡，提升城市发展的空间、质量、效率和可持续性。
从增长动能角度看，小镇小城需要新建改建大量居民住宅、公共基础设施，小镇小城之间用轨道交通等连接，产业聚集的小镇小城也要有制造业投资，这些都会形成可观的需求增长空间。
李晓江的观点也印证了上述看法。他指出，过去15年中，新增城镇人口的50%左右并没有进入大城市，而是在县级单元中实现了城镇化和非农化，县级单元是城镇化的“半壁江山”，小城镇将是未来城镇化和绿色低碳发展的重要领域。
都市圈和县级城镇的发展，将不断促进中国的城镇化进程。在此过程中，应当注意降低城市发展的能耗，实现绿色低碳发展。国务院参事、住房和城乡建设部原副部长仇保兴认为，能耗主要分为三个部分，产业能耗、建筑能耗和交通能耗。处于后工业时代的西方发达国家，三项比例一般是各占三分之一，而正处在工业化进程中的我国，工业能耗在60%-70%之间，建筑能耗超过20%，而交通能耗则维持在10%左右。总体来看，我国建筑能耗和交通能耗还在不断提升。在“十四五”规划期间，我国应主动采取措施，降低城市建筑能耗、农村建筑能耗、城市交通能耗及长距离交通能耗等。
旧城改造成重要抓手
在今年的政府工作报告中，“老旧小区改造”被提到了相当重要的位置。
老旧小区改造，则是指的是对城市建成区范围内建成使用20年以上或存在环境、安全等问题的老旧小区进行整改，主要包括基本生活配套设施、提升类基础设施（公共活动场地）与完善公共服务三类改造。
据统计，2017年底，住建部在厦门、广州等15个城市启动了城镇老旧小区改造试点以来，全国老旧小区至少已改造358万户。
老旧小区改造如何助力绿色低碳的新型城镇化建设？笔者注意到，论坛上的讨论集中在两个方面：一方面，老旧小区改造过程中可以利用、推广和实践绿色建筑技术，从而提升建筑能效；另一方面，结合旧城改造，可以推动光伏等可再生能源在建筑和城市的广泛使用。
其中，在建筑节能改造领域，我国已经连续三个“五年计划”推进相关工作，2018年《绿色建筑评价标准》就入选了住房城乡建设部发布的推动城市高质量发展系列标准。而根据笔者的了解，在“十四五”规划的时候，这方面改造任务仍然非常大。
仇保兴建议，既有建筑改造，应按照我国绿色建筑标准，改造成高星级的绿色建筑，因为我国三星级的绿色建筑标准非常完善。绿色建筑的改造，使得节能节水都能够协同的发展。比如，北方地区的供热改造潜力是非常大的，因为整个北方地区冬季的供热占到整个建筑能耗40%，如果进行计量，从理论上可以减少三分之一的能耗。
而将老旧小区改造与城市能源利用模式转型结合起来，也同样重要。
仇保兴表示，老旧小区改造的对象，即本世纪以前的住宅，若把国内这类住宅的屋顶面积拿出一半来进行太阳能改造，装上光伏板，每年就可以产生3个三峡的发电量。
中国工程院院士、清华大学建筑节能研究中心主任江亿提出，目前，可再生能源发电器件成本大幅下降，安装空间则成为其发展的关键问题之一。在建筑屋顶发展光电，可以免去在戈壁滩、沙漠建设带来的线路、安装、基础设施费用，安全成本最低，接入成本也低，是需要利用好的空间资源。按照现在做的2050年中国能源发展规划，大概2050年有25到35亿千瓦的风电跟光电，一年出4万亿度电。按照这样的话，建筑房顶大概能提供其中的40%。
在安装光伏板的基础上，还要实现能源供需的平衡。仇保兴提出，可通过大量的电动车充电桩的安装，让小区在储电和削峰填谷方面获得一定的能力。此外，也要有基于输配电分离式的改革，使小区的配电能够企业化。如果一个住宅小区既能够发电，又能够用电，多余的电可以卖给大电网，不够的部分就从大电网输入电，那就可以把多种多样的可再生能源都用起来。这必须要在智能的微电网中间进行，通过屋顶光伏的建设，在住宅小区里建成独立的智能小电网、微电网。城市的老旧小区可以这样做，小镇也可以这样做，比如利用周边大量的农业废弃物，实现生物质发电，这是一项重大的改革的前景。
江亿也提出了相似的观点。他表示，城市里的办公建筑是能够实现柔性用电的建筑，可以先储存、再释放，将城市建筑的配电系统变成直流加光伏电池的直流蓄电、智能充电桩、智能终端，既能有效取消用电不规律导致的日夜间的峰谷差，又能够增加电网接纳风电光电的能力。