关于尽快出台二次供水管理办法的建议

两会召开之际，针对目前我国环境领域的状况，E20环境平台联合第十三届全国人大代表、安徽科达洁能总裁、江苏科行环保董事长刘怀平、120家环境优秀企业、E20研究院特聘研究员、专业研究智库/联盟四大专业力量，再次筛选出环保产业的20个“痛点”形成20个产业议案——“议20”。本文为议案十：关于尽快出台二次供水管理办法的建议

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议案十：关于尽快出台二次供水管理办法的建议

摘要：二次供水问题关系民生，其地位极其重要。但当前二次供水设施存在管理维护责权不清，改造资金匮乏，各地标准不一等问题，建议住建部尽快出台二次供水管理办法，保障百姓用水安全。

城镇供水属于公用事业，是每个地区不可或缺的、最基本的公共服务，关乎民生。《全国城市市政基础设施建设“十三五”规划》、《全国城镇供水设施改造与建设“十二五”规划及 2020 年远景目标》等政策明确提出，“构建供水安全多级屏障，全流程保障饮用水安全”，“保障城镇供水水质，解决因水源污染、设施落后等导致的饮用水水质不安全问题”，足以说明我国对供水安全的高度重视。

随着我国城镇化的步伐不断推进，高层住宅越来越多，二次供水导致的污染问题日益严重。2015年2月，住建部、发改委、公安部、计委联合发布《关于加强和改进城镇居民二次供水设施建设与管理确保水质安全的通知》(建城[2015]31号)(以下简称“《通知》”)，但三年过去，各省市推行不畅，落地困难。供水市场化改革已有近二十年，形成了由区域水务集团组成的稳定的供水服务格局。供水行业供给能力和服务水平极大提升的同时，二次供水依然面临着急需解决的问题：

(一) 二次供水设施存在安全隐患，安全事故时有发生

据E20研究院调研，有些小区的二次供水水箱(水池)密封不严，或常年无人清洗消毒，导致微生物细菌超标，甚至产生淤泥、青苔、杂草，严重影响饮用水的卫生安全，危害居民健康。二次供水污染事件的新闻频频出现。据报道，2016年南方某省会城市一小区在半个月内先后有40余位居民不断上吐下泻，调查后发现，病因是楼顶二次供水水箱的盖子被风吹掉后一直没补上，水体收到鸟粪的污染。除居民住宅楼之外，写字楼、大型商场的二次供水问题同样突出。

(二) 二次供水设施运管模式不清晰，运行维护责任不到位，且移交难以推进

以前二次供水设施大部分由开发商修建，建设过程中，标准不一，所用材料良莠不齐;之后由物业公司或业主自发维护管理，由于没有尽职尽责或是不专业，使得二次供水设施问题颇多。居民觉得水质差理所应当是供水企业的问题，供水企业无故成为“背锅侠”。出于维护社会稳定的考虑，政府会让供水企业承担这部分工作。《通知》中只是鼓励供水企业统建统管，鼓励改造合格的二次供水设施移交给供水企业，并未强制，开发商或物业单位没有主动性进行移交。

(三) 二次供水设施运营维护和改造资金不足

许多旧小区的二次供水设施不符合现行的技术、卫生、安全规范，比如二次供水水池兼做消防水池，被要求限期整改。供水企业被迫承担压力，面临着短期内接管、改造大量的老旧二次供水设施。而改造费用包括工程费、电费、人工费、维护费等多项开支，需要大量的资金投入。近年来供水行业一直生存艰难，8%~10%的资产收益率形同虚设，不少企业财务状况不佳，甚至面临亏损的困境，难以负担运营维护和改造的费用。

出现上述问题的主要原因是：

(一) 二次供水涉及主体多，且主体间责权不清

二次供水涉及规划、国土、建设、价格、城市供水和卫生管理等政府部门以及负责小区管理的物业公司，各政府部门及物业公司所担负的职责也各有不同。全国各地几乎都面临这种“多龙治水”的局面，部门之间的沟通不畅，责权不清，导致问题出现后相互推诿，难以解决。我国《物权法》界定，二次供水设施的产权属于全体业主，业主应承担其维护的责任;业主可以自行管理，也可以委托物业服务企业或者他人管理。产权清晰，但管理权却不明确。不同的管理主体，有着不同的利益需求，不愿意承担二次供水的职责。

(二) 供水行业市场化改革后的定价机制没有理顺

供水行业引入市场化改革后，中央财政和地方财政投资缺位严重，保本微利的定价原则让供水行业非常尴尬。虽然《通知》中提到，“由供水企业负责运行管理的，二次供水设施运行维护费用开支原则上应计入供水企业运营成本，通过城市供水价格统一弥补”。但实际情况是，公众对水价调整有较强的抵触情绪。而且由于价费机制的不完善，使得该部分投入回收严重滞后，供水企业举步维艰。因为供水价格进行成本核定时，只注重弥补历史成本，可以缓解过去的困境，却无法预料和包含未来可能出现的变动。因此价格往往调整不到位，现行水价无法覆盖“全成本”，企业很容易又变成入不敷出的情形。

因此，为了明确二次供水监管职责，解决好“最后一公里”的水质安全问题，促进政府、供水企业、公众之间的和谐关系，我们特向住建部提出以下建议：

(一) 尽快出台二次供水管理办法

目前从国家法律法规层面尚没有二次供水设施的技术规范和管理办法，缺失了二次供水方面的法律法规依据。国家层面的法规政策更具有权威性和推动力，能起到纲举目张的效果。因此建议加强对二次供水的重视，明确管理主体和职责，规范其运行维护模式，强化监督管理措施，统一新建和改造标准，推动地方建立、完善二次供水管理制度，并对各省市在探索过程中遇到的共性问题给予说明指导。此外，《通知》中的范围是城镇居民，新的管理办法中需要考虑城乡供水一体化的趋势，以及是否包括商业二次供水设施。

(二) 推进地方政府发挥主导作用，明确职责分工，确保改造移交顺利进行

新建二次供水设施时，供水企业最好在规划设计前期就参与其中，建设过程中严把质量关，以落实技术审验制度。对于老旧的二次供水设施，长沙、武汉、佛山等多个城市先后启动了改造工程，但推进过程并不顺利。因为改造可能需要重新选址、规划、建设、投资等，牵扯多个部门，还涉及小区业主利益，需要地方政府强有力的推进主导，各方协同努力才能解决。如南京专门成立了以副市长为组长的居民住宅二次供水改造工作领导小组，并明确住建、财政、规划、督察办、城建集团、水务集团等多方的分工，推进起来相对顺利。

(三) 落实多渠道筹集资金的机制

《通知》中虽提出建立“以政府、供水企业投入为主，居民合理分担，多渠道筹集资金的二次供水设施改造费用筹集机制”，但在地方落实的效果并不好。大多数情况下供水企业主动承担起了全部责任，如福州市。在资金来源不足的困境下，供水企业有心无力，如能得到政府的资金支持，会更好的发挥专业功能，维护二次供水设施良好运行，确保二次供水质量。上述南京的二次供水改造案例中，经费来源为南京市级财政、区财政及供水集团各占三分之一;上海则采用“市区两级补贴，居民适当补充”的资金筹措原则，具有一定的借鉴意义。

(四) 充分利用信息化手段加强对二次供水水质的监管

可以建立二次供水水质信息平台，把所有使用二次供水的楼房纳入监管范围，供公众和主管部门随时点阅查看。日常中，该系统需要纳入二次供水设施的清洗周期和消毒周期、实施人员、是否达到卫生标准、以及清洗完后的水质等，并与公众的客户端相连，公众可以随时掌握情况。有条件的还可以做水质实时监测和设施监控，利用物联网和互联网的先进技术，让二次供水“触手可及”，保障用水安全。